Une union bancaire plus forte: de nouvelles mesures pour renforcer la protection des dépôts et réduire encore les risques bancaires

Comme l'a montré la récente crise, les grands chocs économiques et financiers peuvent ébranler la confiance dans le système bancaire. L’union bancaire a été créée afin d'asseoir la confiance dans les banques qui y participent; un système européen de garantie des dépôts (SEGD) permettra de rendre cette union bancaire plus forte, de renforcer la protection des dépôts, d'améliorer la stabilité financière et de réduire davantage le lien entre banques et dettes souveraines.

M. Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission européenne, a déclaré: «Pour que l'Union économique et monétaire soit résiliente et prospère, il est essentiel de parachever l'union bancaire. Le système européen de garantie des dépôts que la Commission propose de mettre en place repose sur les systèmes nationaux de garantie des dépôts et ne pourra être utilisé qu'à la condition que les règles convenues en commun aient été pleinement appliquées. Nous devons prendre parallèlement d'autres mesures pour réduire les risques dans le secteur bancaire. Nous devons diminuer le lien entre les banques et les dettes souveraines, et mettre en œuvre les règles convenues d'un commun accord afin que les contribuables ne soient pas les premiers à payer pour les banques défaillantes.»

M. Jonathan Hill, commissaire européen pour la stabilité financière, les services financiers et l'union des marchés des capitaux, a déclaré: «La crise a révélé des failles dans l'architecture générale de la monnaie unique. Depuis, nous avons mis en place une autorité de surveillance unique, ainsi qu'une autorité de résolution unique. Nous devons à présent prendre des mesures afin de mettre en place un système unique de garantie des dépôts. Dans le même temps, nous devons, en procédant par étapes, faire en sorte que le partage des risques aille de pair avec une réduction des risques. C'est ce que nous sommes déterminés à réaliser.»

Il est prévu que le système soit progressivement mis en place, en trois étapes. Dans un premier temps, le dispositif consisterait en une réassurance des systèmes de garantie des dépôts (SGD) nationaux, avant de passer au bout de trois ans à un système de coassurance, dans lequel la contribution du SEGD augmenterait progressivement, pour au final, aboutir, en 2024, à un système européen de garantie des dépôts proprement dit. De solides garanties sont prévues pour éviter que le dispositif ne soit utilisé de manière injustifiée et qu'il ne crée un aléa moral, de sorte à inciter les systèmes nationaux à gérer leurs risques éventuels de façon prudente. Un système national ne pourra notamment avoir recours au SEGD que s'il satisfait pleinement aux dispositions pertinentes du droit de l’Union.

Le système européen de garantie des dépôts sera:

• fondé sur le dispositif actuel, composé des systèmes nationaux de garantie des dépôts établis conformément à la réglementation européenne; les déposants continueront de bénéficier du même niveau de protection (100 000 euros);

• mis en place progressivement, par étapes;

• globalement neutre du point de vue des coûts pour le secteur bancaire: les contributions que verseront les banques au SEGD pourront être déduites de celles qu'elles versent aux systèmes de garantie des dépôts nationaux;

• pondéré en fonction des risques; les banques exposées à des risques élevés verseront des contributions plus élevées que les banques plus sûres, un principe qui sera renforcé à mesure de la mise en place progressive du système; l'ajustement en fonction du risque commence dès le début;

• assorti de garanties strictes : par exemple, il ne fournira une assurance qu'aux SGD nationaux qui respectent la réglementation de l’UE et ont été mis en place conformément à ses dispositions;

• accompagné d’une Communication présentant des mesures destinées à réduire les risques, notamment de nouvelles propositions pour assurer une diversification suffisante de l'exposition des banques aux risques souverains; et

• obligatoire pour les États membres de la zone euro dont les banques relèvent aujourd’hui du mécanisme de surveillance unique; mais ouvert aux autres États membres de l’UE qui souhaitent rejoindre l’union bancaire.

Trois étapes progressives vers le SEGD

Phase 1: Réassurance

La proposition de la Commission prévoit au début une approche de réassurance pendant trois ans, jusqu’en 2020.

Son fonctionnement est le suivant :

- dans la phase de réassurance, un SGD national n'aura accès aux fonds du SEGD qu'après avoir épuisé toutes ses propres ressources, et s'être conformé aux dispositions de la directive relative aux SGD, cette dernière condition étant valable également pour toutes les phases suivantes.

- le SEGD fournira des fonds supplémentaires à un système national, mais seulement jusqu’à un certain niveau.

Pour faire en sorte que les systèmes nationaux ne puissent avoir recours au SEGD que si cela est justifié, et pour éviter l'apparition d'un éventuel aléa moral, des garde-fous ont été prévus. En particulier, les fonds du SEGD ne seront disponibles que si l'État membre concerné a pleinement appliqué les dispositions pertinentes de la directive sur les SGD. Toute utilisation de fonds du SEGD fera l’objet d’un suivi étroit. Si l'on constate qu'un système national de garantie a reçu de manière injustifiée des fonds du SEGD, ceux-ci devront être entièrement remboursés.

Cette première étape de réassurance atténuera le lien entre les banques nationales et les emprunteurs souverains. Mais il faut encore aller plus loin pour fournir une assurance complète sur laquelle les systèmes nationaux pourront se reposer et faire en sorte que les dépôts des épargnants jouissent du même niveau de protection dans toute l'union bancaire. C’est la raison pour laquelle une deuxième étape est nécessaire.

Phase 2: Coassurance:

À partir de 2020, après avoir fonctionné pendant 3 ans comme un système de réassurance, le SEGD deviendra progressivement un système mutualisé («coassurance»), toujours assorti des nécessaires limites et garde-fous contre les abus.

La principale différence de cette phase par rapport à la précédente sera qu'un système de garantie national n'aura pas besoin d'avoir épuisé ses propres ressources avant de pouvoir recourir aux fonds du SEGD. Le SEGD pourra être sollicité pour contribuer aux coûts dès que des déposants devront être remboursés. Cela introduit un plus haut niveau de partage des risques entre les systèmes nationaux par l'intermédiaire du SEGD. La contribution du SEGD sera fixée au début à un niveau relativement bas (20 %), puis augmentera pendant quatre ans.

Phase 3: Assurance complète

La part du risque assumée par le SEGD sera progressivement augmentée jusqu'à atteindre 100 %, pour arriver à ce que les SGD nationaux soient pleinement assurés par le SEGD en 2024. Cette même année, le Fonds de résolution unique et les exigences de l’actuelle directive sur les SGD auront intégralement été mis en place.

Le Fonds européen de garantie des dépôts

Dès le début, un Fonds européen de garantie des dépôts sera créé. Il sera directement financé par les contributions des banques, qui seront fixées en fonction de leurs risques. La gestion de ce Fonds sera confiée à l'actuel conseil de résolution unique.

Mesures de réduction des risques

Parallèlement à la mise en place du SEGD et aux travaux sur la proposition législative, la Commission présentera un train complet de mesures destinées à réduire les risques et à garantir des conditions de concurrence égales au sein de l’union bancaire.

Ces mesures comprennent :

• La réduction des options et des marges d’appréciation nationales dans l’application des règles prudentielles afin que le mécanisme de surveillance unique (MSU) puisse fonctionner aussi efficacement que possible.

• L'harmonisation des SGD nationaux.

• La législation pour mettre en œuvre les derniers éléments du cadre réglementaire applicable aux banques convenu au niveau international, notamment pour limiter le ratio d'endettement des banques, garantir la stabilité du financement bancaire et améliorer la comparabilité des actifs pondérés en fonction des risques, et pour permettre la mise en œuvre d’ici à 2019 des recommandations du Conseil de stabilité financière concernant le ratio de capacité d'absorption des pertes pour les banques, de manière à ce que des ressources suffisantes soient disponibles pour les banques défaillantes sans mettre le contribuable à contribution.  

• Le respect des règles en vigueur afin de réduire au minimum l’utilisation de fonds publics pour préserver la solvabilité et la résilience du secteur bancaire.

• Une convergence accrue du droit de l’insolvabilité, comme prévu par le plan d’action pour la mise en place d'une union des marchés des capitaux.

• Des initiatives concernant le traitement prudentiel de l'exposition des banques au risque souverain, par exemple limiter l'exposition des banques à un emprunteur souverain particulier, afin d'assurer une diversification des risques.

Parallèlement à ces actions, la Commission œuvrera pour une transposition complète par les États membres de la législation existante dans ce domaine, notamment de la directive de 2014 relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances (BRRD) et de celle relative aux systèmes de garantie des dépôts. À cette fin, des procédures d'infraction ont déjà été lancées dans certains cas .

En 2012, dans une perspective d'intégration économique et budgétaire à plus long terme

, la Commission a appelé à la création d’une union bancaire pour asseoir le système bancaire sur des bases plus saines et rétablir la confiance dans l’euro. Il était prévu que cette union bancaire soit mise en place par étapes, en faisant passer au niveau européen la responsabilité de la surveillance, en établissant un cadre unique pour la gestion des crises bancaires et en instaurant un système commun de protection des dépôts. Les deux premières étapes ont été accomplies à travers la création du mécanisme de surveillance unique (MSU) et du mécanisme de résolution unique (MRU), mais le système commun de protection des dépôts n’a pas encore été mis en place.

Le rapport des cinq présidents du 22 juin 2015[^]]url:http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6152_fr.htm et la communication de suivi de la Commission du 21 octobre 2015 ont défini clairement un plan pour approfondir l’Union économique et monétaire (UEM), notamment des mesures pour limiter davantage les risques entourant la stabilité financière. L’achèvement de l’Union bancaire constitue une étape indispensable vers une UEM totale et approfondie. Il est essentiel pour la monnaie unique que le système financier soit unifié et pleinement intégré afin d'assurer une bonne transmission de la politique monétaire, une meilleure absorption des chocs économiques grâce à une diversification des risques à travers les États membres et la confiance de tous dans le système bancaire de la zone euro.

Le rapport des cinq présidents propose notamment la mise en place, à plus long terme, d'un système européen de garantie des dépôts (SEGD), comme troisième pilier de l’union bancaire, les deux autres étant la surveillance bancaire, confiée au MSU, et la résolution des défaillances bancaires, confiée au MRU.

Il existe certes déjà des systèmes nationaux de garantie des dépôts qui protègent les déposants à concurrence de 100 000 euros par compte et par banque, mais ceux-ci ne s'appuient pas sur un système commun européen.