L'UE adopte de nouvelles règles pour que les États membres réduisent de façon drastique la pollution atmosphérique

Qui bénéficiera de la nouvelle directive sur les plafonds d'émission nationaux, et comment?

Tous les citoyens de l'Union bénéficieront d'une meilleure qualité de l'air, mais tout particulièrement les enfants, les personnes âgées et les personnes qui souffrent d'asthme et d'affections respiratoires. Les entreprises peuvent également être gagnantes car les mesures visant à réduire la pollution de l'air stimuleront l'innovation et renforceront la compétitivité européenne dans le domaine des technologies vertes. La pollution atmosphérique étant un problème planétaire, la demande de produits et de méthodes de production utilisant une technologie à faible niveau d'émissions devrait augmenter rapidement. Cette nouvelle stratégie profitera également aux pouvoirs publics à tous les niveaux en les aidant à respecter les normes en vigueur en matière de pollution atmosphérique. De même, des économies seront réalisées à hauteur de plusieurs milliards d'euros, car les journées de travail perdues seront moins nombreuses et les dépenses de santé moins élevées.

Pourquoi la pollution atmosphérique est-elle un problème?

La mauvaise qualité de l'air constitue un risque sanitaire majeur, provoquant des maladies pulmonaires et cardiovasculaires et des cancers. Parallèlement aux effets négatifs sur la santé, la pollution atmosphérique a des retombées économiques considérables car elle augmente les dépenses de santé et réduit la productivité du fait des journées de travail perdues. La pollution atmosphérique a également des incidences sur l'environnement, en ce qu'elle nuit à la qualité de l'eau douce, du sol et des écosystèmes.

En 2013, elle aurait causé la mort prématurée de plus de 450 000 personnes dans l'UE[1]. Près des deux tiers du territoire de l'Union ont été exposés à une concentration excessive de nutriments au-delà des niveaux acceptables pour la santé. La pollution atmosphérique peut également abîmer les matériaux et les bâtiments. Certains polluants atmosphériques se comportent comme les gaz à effet de serre responsables du changement climatique. Le coût économique des seules incidences sanitaires est énorme; d'après les estimations, il atteindrait entre 330 et 940 milliards d'euros (de 3 à 9 % du PIB de l'Union).

Quels sont les principaux polluants atmosphériques réglementés par la directive PEN — et d'où proviennent-ils?

La pollution atmosphérique est principalement causée par les entreprises, les transports, la production d'énergie et l'agriculture, ainsi que par certaines activités domestiques, telles que le chauffage. Les principaux polluants atmosphériques sont:

• les particules primaires, qui sont des poussières fines, émises par les véhicules routiers, le transport maritime, la production d'électricité et les ménages à partir de la combustion d'énergie fossile ou de biomasse. Ces particules proviennent également de sources naturelles, telles que le sel marin, la terre et le sable emportés par le vent. Les problèmes de santé sont principalement liés aux particules de moins de 10 micromètres (μm) de diamètre (PM₁₀) – surtout à celles dont le diamètre est inférieur à 2,5 μm (PM_2,5). Elles peuvent être à l'origine de maladies respiratoires, de maladies cardiovasculaires et de cancers du poumon. Le carbone noir est le résidu carboné des particules provenant de la combustion;.
• le dioxyde de soufre (SO₂), émis par la production d'électricité, les entreprises, le transport maritime et les ménages. Il nuit à la santé humaine par la formation de particules secondaires et favorise l'acidification des sols et des eaux intérieures;.
• les oxydes d'azote (NOx), émis par la circulation routière, le transport maritime, la production d'électricité, les entreprises et les ménages. À l'instar du SO₂, ils nuisent à la santé humaine en formant des particules secondaires, contribuent aux pluies acides, mais provoquent également l'eutrophisation. Ils sont pour beaucoup responsables de l'augmentation des taux de concentration de l'ozone troposphérique (O₃);.
• l'ammoniac (NH₃), émis par les activités liées à la gestion des engrais et des fertilisants en agriculture et à l'utilisation des fertilisants dans ce secteur. Il nuit à la santé humaine en tant que composante essentielle des particules secondaires, et contribue à l'acidification et à l'eutrophisation;.
• les composés organiques volatils (COV), émis par des solvants contenus dans les produits et utilisés dans les entreprises, par les véhicules à moteur, le chauffage domestique et la production d'électricité. Les VOC contribuent pour une part essentielle à la formation de l'ozone troposphérique.

Quelles sont les prochaines étapes?

La directive entrera en vigueur le 31 décembre 2016. Les États membres devront la transposer dans leur législation nationale d'ici le 30 juin 2018. Le programme national de lutte contre la pollution atmosphérique, que les États membres devront élaborer d'ici le 31 mars 2019, en constitue la principale mesure d'exécution. La Commission fournira des orientations sur les programmes d'ici le printemps 2017 et collaborera étroitement avec les États membres au niveau de leur mise en œuvre, notamment en facilitant l'accès aux instruments de financement existants de l'Union.

L'examen complet des inventaires des émissions de tous les États membres, sur lesquels repose la mise en œuvre de la directive, constituera en 2017 une initiative technique importante pour garantir la fiabilité de la comptabilité des émissions réelles de polluants en Europe.

Quels sont à ce jour les progrès à porter au crédit de la politique de l'UE en matière de qualité de l'air?

Au cours des dernières décennies, les politiques menées au niveau de l'Union et à l'échelle internationale ont permis d'atténuer certains problèmes de pollution atmosphérique. Les émissions de dioxyde de soufre (responsables des pluies acides) ont été réduites de plus de 80 % au cours des vingt dernières années, et les oxydes d'azote et les COV de 40 à 50 %. Malgré ces progrès, l'UE et ses États membres doivent redoubler d'efforts pour atteindre des niveaux de qualité de l'air qui n'ont pas d'incidence négative significative sur la santé humaine et l'environnement, un objectif adopté dans le 7^e programme d'action pour l'environnement. La nouvelle directive PEN est une avancée majeure dans cette direction.

En quoi cette directive concerne-t-elle le secteur agricole?

L'exigence formulée concernant la réduction totale d'ammoniac est inférieure à ce que la Commission avait initialement proposé. Pourtant, l'ammoniac est une cause particulièrement importante de pollution atmosphérique, même dans les villes, et le secteur de l'agriculture devra déployer de gros efforts pour respecter les engagements pris d'un commun accord pour réduire les émissions d'ammoniac. La directive comprend des mesures qui fourniront aux États membres un ensemble d'options par défaut utile pour réduire ces émissions. Ces options consistent souvent en des investissements à faible contenu technologique et des changements dans les pratiques agricoles. La Commission s'emploiera à soutenir les efforts de mise en œuvre, y compris en optimisant le recours aux financements au titre de la politique agricole commune.

Comment la directive traite-t-elle la question des polluants climatiques à courte durée de vie?

La proposition initiale de la Commission veillait à la cohérence avec la politique en matière de climat et d'énergie, notamment en prenant en considération les deux principaux polluants atmosphériques qui sont particulièrement importants du point de vue de la politique pour le climat — le méthane et le carbone noir.

En ce qui concerne le carbone noir, la directive impose aux États membres, lorsqu'ils prennent des mesures relatives aux particules_2,5, de faire porter en priorité leurs efforts sur les réductions du carbone noir.Les secteurs clés responsables des émissions de particules sont également les principaux émetteurs de carbone noir — le transport routier et non routier, l'utilisation domestique de combustibles solides et la combustion à l'air libre de déchets agricoles. En conséquence, les mesures prises en matière de particules devraient de fait garantir une réduction considérable du carbone noir.

La Commission regrette que le méthane ait été retiré du champ d'application de la directive. Elle estime très souhaitable, pour la qualité de l'air, de suivre l'évolution des émissions de méthane dans les États membres afin de réduire les concentrations d'ozone dans l'Union (l'ozone est également un polluant climatique à courte durée de vie) et d'encourager les réductions d'émissions de méthane dans le monde. La Commission entend continuer à analyser, sur la base des émissions nationales déclarées, l'incidence des émissions de méthane sur la réalisation des objectifs fixés en matière de qualité de l'air. Elle envisagera des mesures pour réduire ces émissions et présentera, s'il y a lieu, une proposition législative à cet effet. Dans son analyse, la Commission tiendra compte d'un certain nombre d'études en cours dans ce domaine, dont l'achèvement est prévu en 2017, ainsi que des nouveaux éléments pertinents intervenant sur le plan international.

Comment la cohérence avec d'autres politiques est-elle sinon garantie?

Les programmes nationaux de lutte contre la pollution atmosphérique, que les États membres doivent mettre en place pour garantir que les objectifs de réduction seront atteints, doivent veiller à la cohérence avec la politique en matière de qualité de l'air, mais aussi avec les plans et programmes prévus dans d'autres domaines, notamment le climat et l'énergie, les transports et l'agriculture. La nouvelle proposition de règlement sur la gouvernance de l'Union de l'énergie mentionne également la nécessité d'une coordination entre les plans nationaux intégrés en matière d'énergie et de climat et la nouvelle directive PEN. Les délais fixés pour la publication de ces deux plans correspondent (2019).

La nouvelle directive permettra-t-elle de résoudre les problèmes actuels de respect des normes existantes en matière de qualité de l'air?

La directive permettra de diminuer les émissions transfrontières et, partant, les concentrations de fond dans toute l'Europe. Il s'agit d'une avancée importante vers la réduction de la pollution atmosphérique et l'amélioration de la qualité de l'air à long terme. Toutefois, dans de nombreux cas, les problèmes de qualité de l'air aux niveaux local et national requièrent, à ces mêmes niveaux, des efforts supplémentaires que la Commission est tout à fait disposée à encourager. Il appartient aux États membres de déterminer quelles mesures complémentaires appropriées ils souhaitent prendre.

Quelle est la différence entre les plafonds d'émissions de l'UE en matière de pollution de l'air et les normes de l'UE sur la qualité de l'air?

• Les plafonds d'émission nationaux fixés par l'UE sont des limites supérieures d'émissions totales de certains polluants atmosphériques que les États membres doivent respecter pour une certaine date, de manière à faire baisser les concentrations de fond et limiter la pollution atmosphérique transfrontière. Les plafonds actuels sont en place depuis 2010, tel qu'indiqué dans le protocole de Göteborg en 1999 et la précédente directive PEN (2001/81/CE). Les nouveaux plafonds (dénommés engagements nationaux de réduction des émissions) pour 2020 ont été fixés d'un commun accord dans la version révisée du protocole de Göteborg, et sont mis en œuvre pour 2020 et 2030 dans le cadre de la nouvelle directive PEN.
• Les normes de l'UE sur la qualité de l'air sont les valeurs limites de concentration locale des polluants atmosphériques les plus nocifs pour la santé. Elles sont énoncées dans la directive concernant la qualité de l'air ambiant (2008/50/CE), et doivent être respectées partout dans l'UE, en vue de garantir à tous une protection générale contre des niveaux de pollution atmosphérique nocifs. Respecter les normes de qualité de l'air passe souvent par une combinaison de mesures locales ciblant certains points noirs en matière de pollution atmosphérique et de mesures destinées à diminuer les concentrations de fond par la mise en œuvre de la directive PEN.

Que fait-on par ailleurs dans le monde et dans l'UE pour lutter contre la pollution atmosphérique?

La pollution atmosphérique franchit les frontières nationales, ce qui en fait un problème de portée internationale. La coopération internationale se déroule dans le cadre de la Convention de 1979 de la CEE-ONU sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (CPATLD), qui contient un certain nombre de protocoles juridiquement contraignants. Le protocole de Göteborg relatif à la réduction de l'acidification, de l'eutrophisation et de l'ozone troposphérique, par exemple, a été adopté en 1999. Il a pour objectif de limiter les émissions atmosphériques de particules, de dioxyde de soufre, d'oxydes d'azote, de composés organiques volatils (COV) et d'ammoniac en provenance d'Europe et d'Amérique du Nord. Il fixe des plafonds d'émission nationaux pour les principaux polluants atmosphériques, qui ne peuvent être dépassés après 2010. Le protocole a été révisé en 2012, et prévoit de nouveaux plafonds définis d'un commun accord pour 2020 et des exigences plus strictes en matière de limites d'émission pour les principales catégories de sources émettrices.

Au niveau de l'UE, les principales composantes du cadre d'action en matière de qualité de l'air sont:

• le programme «Air pur pour l'Europe» de 2013, qui actualise la stratégie thématique de l'UE de 2005 sur la pollution atmosphérique afin de fixer de nouveaux objectifs stratégiques pour 2020 et 2030;.
• la nouvelle directive sur les plafonds d'émission nationaux (directive PEN), qui, en fixant des plafonds nationaux pour les principaux polluants atmosphériques, constitue le principal instrument législatif de mise en œuvre des nouveaux objectifs;.
• les directives sur la qualité de l'air ambiant, qui fixent des valeurs limites locales de qualité de l'air à ne pas dépasser dans l'UE – elles n'ont pas été revues lors de la révision de 2013;.
• les mesures législatives propres aux différentes sources, qui visent à limiter les émissions de certains secteurs économiques, telles que la directive relative aux émissions industrielles (DEI), la nouvelle directive sur les installations de combustion moyennes, les normes Euro pour les véhicules, les normes de rendement énergétique, les normes relatives aux combustibles pour les navires, etc.

Pour en savoir plus

Site web de la Commission sur le processus de révision en cours

http://www.eea.europa.eu/publications/air-quality-in-europe-2016